城市更新和村改政策创新不宜“一刀切”

全国两会之热话题

今年的《政府工作报告》在“十四五”规划目标任务概述中提出：全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略。实施城市更新行动，提升城镇化发展质量。

作为全国三旧改造的“先行者”，目前，广东省村镇工业集聚区升级改造的全面战役已经打响。面对新一轮的发展蓝图，在稀缺的土地资源上，如何推进城市更新，以村级工业园改造向存量要空间？

夜色降临，在佛山市顺德区村改办，北滘镇党委副书记张宇航刚从村改工作现场赶过来，与其他两位参与村改工作的村民和企业家一起，隔着屏幕与在京参加全国两会的全国人大代表熊晓冬，以及来自广州的村改专家与企业家“云交流”，畅谈实践经验。

两会现场

政府工作报告充分体现城市更新

“关于今年的《政府工作报告》，大家对于高质量发展、创新驱动、建立市场新格局、乡村振兴和绿色发展等方面讨论非常热烈。”在连线最初，熊晓冬为广州和佛山顺德的各位城市更新与村改践行者，带来了两会较新信息，“今年我从三个方面提出建议，首先是乡村振兴，这也是前面三次会议持续关注的，包括固本强基，建强乡村治理组织切实发挥基层组织作用。还有与今天主题密切相关的，完善城市更新机制，加快构建高质量发展国土空间发展的布局和支撑体系的建议。”

在审议政府工作报告后，熊晓冬结合工作中的调研与实践，深入思考了在城市更新领域下一步的发力点。“在城市更新方面，国家十分注重高质量发展，也就是在现有存量土地上，如何提升土地使用效率，同时提升城乡宜居宜业的环境。在具体推进方面，包括激发市场主体动力和活力、重点领域制度和政策改革等等，这是整个系统的工作，各方面政府工作报告都有充分体现。”

广州村改

“微改造”激发“双创”新活力

广州的城市更新为全省提供了一种经验与样本。在村级工业园改造工作上，土地存量资源相对紧缺的天河区探索出一条“微改造”的路子。位于天河区棠下村的怡祥·盛达创新园，是广州其中一个典型的“村改”园区，也是比较早期进行改造的村级工业园。2015年，顺应“双创”热潮引发的市场需要，广州市怡祥科技企业孵化器有限公司租下了棠下村集体的旧厂房，通过“微改造”方式将旧物业打造成新型办公空间，以相对实惠的价格吸引周边软件园的外溢企业以及初创企业。

该公司运营总监吴月璐介绍，经过六年孵化，园区逐渐成为以数字创意产业为代表的新一代信息技术产业集聚地，总产值从7000多万跃升到约24亿元。不少准独角兽企业和拟上市企业从这里诞生，园区从业人员的质量和结构也发生了明显的变化。

天河区先行先试的探索，为广州村级工业园“微改造”提供了宝贵经验，既充分考虑新业态、新产业发展实际，又充分尊重各区区情差异，走出了一条“微改造”与全面改造并行的改造之路。

“天河区的村级工业园改造不仅是简单对村集体物业改造翻新，还要考虑到产业、人才、资本、服务等要素的聚集。这些经验都是可以细化总结的。”广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长庾来顺表示，中心城区“微改造”项目可以参考天河区的“村改创”，比如政策顶层设计、具体园区改造模式、产业选择以及过程中多方主体利益平衡方式。“但经验不能完全照搬，还是要基于经验结合具体区域特色进行创新。”

现阶段，庾来顺认为广州最迫切需要的是结合工业产业区块、旧村改造产居比等要求，进一步优化空间布局，引导产业空间连片，引导更多“工改工”、“工改新”。

顺德村改

村容村貌好了，村民“钱袋子”鼓了

“生态文明时期，城市更新应该更加综合，不能只针对老旧建成区等可盈利地区的改造，还应覆盖生态修复、历史文物保护等与居民生活息息相关的公共利益地区的改造。”今年两会，熊晓冬的建议中关于生态环境的提法，让顺德区杏坛镇光华村委书记吴振球很有共鸣。

“村改腾出的大量土地，吸引了优质企业落户，带动村经济的发展，让村民的‘钱袋子鼓起来了’。”吴振球谈到，利用村改政策实施改造，村民除了可获得一次性征地补偿款外，还有15%的提留用地指标，按商品厂房成本等值配建厂房物业还给村集体，为村集体提供持续的租金收益。

光华村不是个案，连线中，顺德区北滘镇党委副书记张宇航举了黄龙村的例子，作为北滘排名前列推动村改的村居，黄龙村涉及村改的面积是600多亩，虽然改造的面积不大，但对周边的影响是很大的。“黄龙村利用村改腾出来的空间推进乡村振兴，目前推进的项目有30多个，村容村貌、村民生活环境都有了质的提升。”

顺德村改的另一个重大重担是为实体经济发展腾空间，培育壮大新动能。

作为顺德本土企业，广东精工智能系统有限公司深度参与了企业以村改腾出来的空间，实现转型升级、增资扩产。该企业副董事长、首席专家宋军华表示，顺德要实现高质量发展，需要大量的空间作为前提。而村改为顺德腾出连片空间，为顺德经济二次腾飞奠定了很好的基础。

连线与建议：

充分发挥市场在资源

配置方面的决定性作用

不管是广州村级工业园呈现“小、散、乱”的分布特点，还是顺德村级工业园存在“两乱两低”等问题，在熊晓冬看来，村级工业园改造在全省都具有非常普遍的共性与改造的必要性，各个城市也都面临着改造的瓶颈。

今年全国两会《政府工作报告》进一步提出“深入推进重点领域改革，更大激发市场主体活力”。

结合本次参会感受与倾听广州和佛山顺德实践经验后，熊晓冬就村级工业园改造和城市更新领域，制度保障、政策完善等领域进一步改革创新，激发市场活力推动城市更新方面提出了建议。排名前列，要充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，调动政府、企业和村民的主动性和积极性，达到合作共赢的目的。第二要探讨充分法治化的建设，在政策保障下，为城市更新和村改护航。第三方面，各地的情况不同，有些城市村改侧重城市功能与生态环境改造，有些城市注重产业升级和实体经济发展。要鼓励各地因地制宜，在城市更新和村改政策、制度和机制方面政策创新，不宜“一刀切”。

城市空间发展的“存量时代”已经到来，通过深入研究典型案例，剖析存在的问题，熊晓冬就完善城市更新机制，加快构建高质量发展国土空间发展的布局和支撑体系方面，提出要建立城市更新“总体规划-专项规划-详细规划”三级传导机制，发挥国土空间规划对城市更新的统筹和引导作用，以及完善城市更新中存量土地利用管理政策，夯实土地政策的基础支撑作用。包括要加强土地整备，对闲散、难以利用的土地进行整合与再利用，如深圳下围社区通过政府储备用地和集体自留地的方式，盘活难以利用的集体土地。推动成片连片开发，如佛山允许并鼓励通过“国有+集体、住宅+产业、出让+租赁”三方面的跨性质、跨用途、跨空间的混合，对国有、集体土地重新划分宗地，进行统一规划、统一供地、同步开发。

此外，熊晓冬还建议要创新土地出让模式、平衡土地收益分配以及保障公益性用地供给。

来源：南方都市报